慈善蓝皮书（2023）：第三次分配视野下的“慈善之区”创建研究
发布时间：2024-03-19 10:47:30
日前，《广州公益慈善蓝皮书：广州公益慈善事业发展报告（2023）》（下称《慈善蓝皮书》）正式印刷出版。《慈善蓝皮书》由广州市民政局指导，广州市慈善服务中心和广州市慈善会主编，是社会科学文献出版社出版的第六本广州公益慈善蓝皮书。
《慈善蓝皮书》以党的二十大精神及习近平总书记视察广东重要讲话、重要指示精神为指引，围绕“慈善之城”建设，以推动广州公益慈善事业高质量发展为主线，系统概括了2022年广州市公益慈善事业发展所取得的主要成绩，全面梳理了当前广州市公益慈善事业发展的主要特点，生动呈现了广州市公益慈善实践中的典型经验，深度剖析了广州市公益慈善事业发展中面临的挑战和存在的难点，有针对性地提出了促进广州市公益慈善事业高质量发展的相关对策建议。
今日，与大家分享蓝皮书中《第三次分配视野下的“慈善之区”创建研究——以广州市番禺区为例》摘选。
摘要>>
番禺创建“慈善之区”以来，成果突出，形成独特的发展机制和实践路径。课题组通过实地走访，锁定了番禺“慈善之区”创建中问题相对突出的五个领域，并通过问卷调查的方式对存在的问题进行进一步分析。基于实地调研，课题组从党建引领、慈善基金、慈善创新、人才建设、慈善参与五个方面提出提升番禺“慈善之区”建设水平的对策建议。
关键词：慈善之区 慈善事业 区域慈善 番禺经验
当前，我国正处于经济社会转型的关键时期，人口结构的变动和产业结构的升级调整衍生了一系列社会问题，社会治理体系和治理能力需要进一步的完善和提升。2019年11月，中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，要“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。2020年8月，中央财经委员会第十次会议以“研究扎实促进共同富裕”为主题，再次提到第三次分配，在社会各界引起广泛热议。作为第三次分配的核心，慈善事业发展也得到了广泛的关注。
慈善事业在弥合贫富差距、促进民生保障和促进精神文明建设等方面发挥着不可替代的作用。慈善事业的发展，需要法律和政策层面的有力支持，同时也需要纳入社会建设的整体规划以获得发展动力。2016年，《中华人民共和国慈善法》颁布后，各地慈善地方性立法工作相继启动。广州市制定了《广州市创建“慈善之城”提升工作方案(2020—2022)》。2021年，广州市番禺区人民政府印发《番禺区创建“慈善之区”工作方案(2021—2023年)》，将创建“慈善之区幸福番禺”工作纳入番禺区城市整体发展战略。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。番禺区位于广州中南部，地处粤港澳大湾区中心位置，是广州市科技创新和人才培育的新中心。番禺区已搭建的慈善网络和通过网络联结的各慈善主体将成为推动番禺区乃至粤港澳大湾区良好发展的又一中坚力量。
近年来，番禺区深入推动慈善管理体制与运作机制改革，慈善模式从政府单边主导逐渐转变为社会主导，构建起党建引领、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的公益慈善运作机制。这一过程中，番禺区慈善事业逐步走向组织化、社区化、规模化、跨界化以及生态化。番禺区慈善事业的蓬勃发展，有效推动了社会多元主体参与社会发展和社会治理的意识和能力，激发了社会活力，在经济社会发展方面发挥着不可忽视的作用。通过“慈善之区”创建，番禺区旨在探索构建党委领导、政府管理、行业协作、公众参与的具有番禺特色的现代慈善公益体系，打造慈善事业发展“番禺模式”和“番禺经验”，以促进社会主义精神文明和物质文明全面协调发展。
(一)《中华人民共和国慈善法》催生的“大慈善”格局
改革开放以来，我国经济的高速发展带动了国内慈善事业的快速发展，但慈善法治观念的落后、法律体系的不健全以及立法激励作用不充分等问题长期制约着我国慈善事业的进一步发展。在此背景下，2016年颁布了《中华人民共和国慈善法》，标志着以慈善基本法模式来规范和促进我国慈善事业发展时代的到来。慈善事业不再局限于扶贫济困，而是广泛扩展到促进经济、科技、教育、文化、卫生、体育和生态文明事业发展等公益活动上来。标志着与经济社会变迁相适应的新慈善观的形成，是我国慈善事业现代化的重要体现。
《中华人民共和国慈善法》的颁布带动了慈善组织管理、慈善募捐、慈善信托等领域一系列法律法规的颁布和修订以及一系列政策文件的出台。相关配套文件是对《中华人民共和国慈善法》各项条款的补充说明，以解决落地执行上的问题，其领域分布也反映着我国慈善事业发展的趋势和特征。在《中华人民共和国慈善法》及其配套法规的支持下，民间慈善得到合理规范和快速发展。总体而言，在《中华人民共和国慈善法》的推动下，我国慈善事业的发展开始进入从政府单边主导走向“民间为主体＋政府把关”的“大慈善”时代。近年来，慈善领域的相关政策主要集中在促进慈善组织发展和推进乡村振兴两个方面，这些政策文件体现了作为慈善实施载体的民间慈善组织的重要性。大力支持和引导社会组织参与乡村振兴事业的相关政策，意味着慈善事业在我国社会发展和社会治理中发挥着越来越重要的作用。未来，作为慈善事业载体的慈善组织将会有更广阔的发展舞台。
(二)慈善升级：从“慈善社区”到“慈善之区”
番禺区“慈善之区”创建工作是广州“慈善之城”和“慈善社区”建设的延续、拓展和升级。番禺区在全国首提“慈善之区”建设，既弥补了“慈善之城”和“慈善社区”建设的中间结构性机制缺失，又让《中华人民共和国慈善法》及其配套政策落地有了更加明确的抓手和实现路径，为充分发挥慈善事业在第三次分配中的积极作用作出了积极探索。《中华人民共和国慈善法》实施以来，广州市在政策创制体系和慈善发展规划上均十分重视，先后出台《广州市人民政府关于促进慈善事业健康发展的实施意见》等20余份配套政策文件。2017年，广州市将创建“慈善之城”写进市委、市政府工作报告，出台《深化“羊城慈善为民”行动创建全国“慈善之城”20172020年行动方案》，为广州慈善事业的健康发展营造了良好的政策环境，也为加快和深入推进“慈善之城”创建提供坚强保障。广州市在慈善社区建设方面持续发力，相继出台了《广州市实施“社工＋慈善”战略工作方案》《广州市推动慈善事业高质量发展行动方案》等系列政策文件，致力于打造“人人参与、人人尽力、人人共享”的社区慈善新格局。
2020年，番禺区印发了《关于大力推动社区基金发展的指导意见(试行)》，通过大力发展社区基金，组建具有番禺特色的“五社联动”(社区＋社会组织＋社工＋社区基金＋社区企业)社区慈善网络，撬动社区资源，培育社区慈善发展的内驱力。番禺“慈善之区”创建虽与“慈善社区”密切相关，但依然有其独特的法律和政策背景。在省政府层面，广东省发布了《广东省推动慈善事业高质量发展若干措施》(2020年)等多部与慈善相关的政策文件，着重于慈善服务和相关促进制度的完善。在市政府层面，广州市围绕《中华人民共和国慈善法》的落地和关于推动慈善事业高质量发展制定了《广州市创建“慈善之城”提升工作方案(2020—2022年)》《广州市慈善促进条例》等相关的法规政策文件。
番禺“慈善之区”的创建正是以《广州市慈善促进条例》《广州市创建“慈善之城”提升工作方案》为法律和政策依据。《番禺区创建“慈善之区”工作方案(20212023)》以广州创建“慈善之城”的重点任务为参考，结合自身特色及优势制定了“慈善之区”的创建任务。番禺“慈善之区”的创建也是广州“慈善之城”建设的重要组成部分。
2021年，番禺区出台全市首个区级层面的“慈善之区”创建方案，将创建“慈善之区”工作纳入区委全会报告和区政府工作报告的重点工作内容。本文基于《番禺区创建“慈善之区”工作方案(2021—2023)》，结合番禺区十大重点任务的执行现状和成果，对番禺“慈善之区”创建实践路径及其创新动力机制进行梳理总结，以系统呈现其工作推进现状和阶段性工作成果。
(一)强化体制机制建设
1.凝聚慈善向心力，构建党建引领慈善发展机制
《番禺区创建“慈善之区”工作方案(2021—2023年)》特别强调要坚持党建引领，把准慈善组织健康发展的政治方向。在思想引领层面，通过党组织书记讲党课、组织党员打卡红色教育基地、线上“指尖上微课堂”等方式扎实开展党史学习教育，筑牢思想根基。在组织引领层面，通过社会组织党委引领辖区社会组织(包括慈善组织)积极打造“慈善＋党建”新模式。在党建引领层面，深入开展“我为群众办实事”实践活动，实施“双报到”行动，建立“党建＋志愿服务”模式，实施“常态化”志愿服务行动，促使各慈善组织的党员深入群众，打通服务群众的“最后一公里”。番禺区通过加强党的领导和强化服务管理，形成党在慈善事业中的思想引领、组织引领、党员引领的新局面。
2.联动各级职能部门，共建“慈善之区”创建协调机制
“慈善之区”创建涉及领域广、推进程度深，不仅需要自下而上的民间慈善力量的积极参与和实践探索，更需要自上而下的系统协调，提供制度支援、理念指引和财政支持。番禺区围绕“慈善之区”创建构建慈善工作组织协调机制，以区民政局为主导，同有关政府部门、各镇(街)、慈善组织、行业组织以及企事业单位建立协同机制，形成工作合力。充分发挥工商联、工会、共青团、妇联、残联及红十字会等群团组织的优势，推动慈善发展的常态化、多元化和全民化。同时，番禺区加大财政资金对慈善事业发展的支持力度，落实慈善组织税收优惠政策，积极推动机关、企事业单位、社会团体、村(居)民委员会支持慈善组织开展慈善活动。
3.“一个核心两个支撑”，打造慈善人才培育三角机制
番禺区在推进公益慈善行业的人才培养工作方面有其独特的经验，形成了以品德和能力为导向，标准化、社会化、专业化的公益慈善行业人才培养体系。对接公益慈善行业的人才需求，探索公益慈善行业人才培养的番禺模式。在慈善之区创建过程中，番禺区重点培育“引领型人才”“实践型人才”“知识型人才”，积极实践广州在基层工作中所探索的“党建＋慈善”模式，以党建引领慈善人才培育；为“五社联动”慈善生态网络培育专业人才，培养注重扎根本土社区的实践型慈善人才；通过慈善研究创新慈善发展模式，提升番禺区的慈善智慧，培育知识型慈善人才，形成慈善人才培育的三角机制。
(二)重点推动慈善能力建设
1.双轮驱动＋品牌建设，增进慈善组织力
番禺区着力打造“慈善会＋社联会”双轮驱动、三级覆盖的慈善组织网络。目前，番禺区已建成“1＋1＋16＋16＋275”的慈善双网络体系，涵盖慈善网络和社会组织协同网络，力求实现从区到镇(街)再到社区的三层级全方位、多角度的慈善网络布局。同时，注重全区慈善组织的培育和发展，助力慈善组织品牌打造。从组织体系和组织品牌建设的角度增进组织力。番禺区慈善会和番禺区社会组织联合会是全区的慈善枢纽和社会组织枢纽。在“慈善之区”创建中，番禺区加强两级慈善组织建设，推动镇(街)慈善会加快登记认定慈善组织工作。将双轮驱动全面深入各镇(街)，成立了16个镇(街)级注册的慈善会、16个镇(街)级社会组织联合会。双轮驱动的慈善网络逐步细化，形成自上而下的纵向慈善组织动员机制，实现全区慈善组织系统的高效运作。
在慈善组织孵化培育方面，番禺区根据不同发展阶段慈善组织成长的不同需求，制订慈善组织能力提升计划，进行全程式培训跟踪，指导慈善组织规范管理，打造项目品牌特色。此外，番禺区还开展社区微创投活动，培育社区慈善组织，促进社区自我服务能力的提升，初步形成了“小创投、大创新”的社区治理新模式。番禺区还注重全区社会组织的赋效能和提等级工作，以社会组织培训、等级评估推进社会组织信用建设，打造品牌社会组织，有效提升服务能力。同时，通过颁布《广州市番禺区社会组织培育发展专项资金管理办法》等政策扶持，对符合资格的社会组织按规定给予相应的扶持。
2.营造“五社联动”慈善生态圈，提升慈善发展力
在慈善之区创建实践中，番禺区积极营造区域慈善生态，以“五社联动”网络为基础，激发辖区内各慈善主体的活力。大力发展社区慈善基金和慈善空间，撬动慈善资源、营造慈善氛围，形成内部循环、持续发展的慈善生态圈。将慈善嵌入治理之中，构建“大慈善”发展格局。在“慈善之区”建设中充分利用“五社联动”机制，激发多元慈善主体活力，参与“慈善之区”创建，推动形成“慈善＋社会组织＋社工＋志愿服务”的融合发展格局，营造“人人参与、人人尽力、人人共享”的“大慈善”氛围。
推动全区实现社区慈善基金全覆盖，撬动社区资源。作为“五社联动”慈善生态中的重要一环，番禺区积极开拓慈善基金筹措渠道，面向机关事业单位、企业、居民等各方力量，广泛筹集善款，建立社区慈善基金，为社区慈善工作的开展提供资金支持。番禺区在实现275个社区基金全覆盖的基础上，开展社区基金培育计划、社区基金展能计划，制定《广州市番禺区慈善会社区基金管理办法》，赋能社区基金发展。同时，开展宣讲培训，引导社区基金开展公益项目，规范社区基金日常运营，扩大社区基金项目的服务覆盖面。
建立慈善空间，营造慈善氛围。慈善空间是番禺慈善生态圈建设中的又一创新，截至2020年12月31日，番禺区慈善会发动全区申请慈善空间100个，申请慈善空间的主体涉及图书馆、商场等多种类型。结合番禺区创建“慈善之区 幸福番禺”工作，慈善空间承担着弘扬慈善文化、开展慈善服务等多项职能，让社区慈善募捐活动多了一个载体，有助于营造全民参与慈善的氛围。番禺区通过整合和调动社会慈善资源，打造便民慈善的综合服务平台，建成慈善广场、慈善街道、慈善学校、慈善公园等，让慈善进一步融入社区、融入市民生活，让市民时时、处处都能感受到这座城市的温暖和善意。
3.跨界拓展慈善服务领域，激发慈善活动力
推进“慈善＋”跨界创新慈善模式，在全区开展“慈善＋创投”“慈善＋运动”“慈善＋互联网”等系列项目。番禺区慈善会在2021年首创“慈善＋保险”跨界救助新模式，着力构建综合救助格局，实现慈善救助的提质增效。番禺区持续打造“慈善健康行”慈善品牌活动、番禺公益创投项目等番禺慈善品牌，形成品牌效应；率先探索建立食品捐赠需求对接机制，并出台了《广州市番禺区食品捐赠需求快捷对接工作方案(试行)》，响应国家号召，减少食物浪费，物尽其用，帮助有困难的人。
创新慈善参与形式，拓宽慈善参与渠道。番禺区紧跟社会发展的新形式，参与开展腾讯“99”公益日等多个网络募捐项目，参与捐赠人次达55.96万人，线上募得善款598.55万元，以网络募捐助力全民慈善。番禺区通过开展“禺愿行动”微心愿募捐项目，形成了“公益慈善＋志愿者＋社工＋社区治理”的圆梦微心愿工作机制；成立了首个志愿服务基金，致力于搭建志愿服务支持网络。不仅如此，番禺区还大力倡导成立慈善基金或冠名基金，推动冠名慈善基金发展；推动定向捐赠发展，搭建慈善捐赠共享桥梁，为共同富裕注入善能量。
4.强化慈善监督，增强慈善透明力
番禺“慈善之区”建设特别注重慈善服务及活动的标准化和规范化建设，加强对慈善组织的监督，以“互联网＋”慈善助推慈善服务的透明化。番禺区的慈善组织通过建立官方网站和微信公众号，构建媒体矩阵。建立慈善救助业务审批系统，优化审批工作流程，借助互联网的优势，提升番禺区慈善组织的知名度和透明度。
制定标准化体系规范慈善事业发展。番禺区慈善会把标准化建设工作纳入2021年度工作计划，率先在广州市推出慈善组织标准化体系建设工作。
目前，围绕社区慈善工作的落地，番禺区已制定了《社区慈善工作者手册》《广州市番禺区社区慈善基金评估体系》《广州市番禺区社区慈善基金操作手册》等标准化成果，以标准化建设助推全区慈善事业发展。优化慈善组织内部治理。番禺区慈善会成立了番禺区慈善会监事会，制定了《广州市番禺区慈善会财务管理制度》，聘请第三方审计机构开展年度审计和慈善项目专项审计，还不定时地主动接受广州市慈善组织社会监督委员会、省市区相关审计部门的各类审计。通过引入外部力量，提升组织内部的治理能力和组织公信力，提高了对慈善资金运作、管理和监督的规范化、透明化程度。
5.服务国家大局，增强慈善影响力
番禺区慈善事业建设已在区域范围内具有相当高的行业影响力和社会影响力，辖区慈善服务、慈善组织、慈善机制的发展已在广州市甚至广东省内形成影响力。在慈善之区创建中，番禺区积极参与到国家层面的慈善事业建设，为国家慈善建设贡献力量的同时继续扩大番禺慈善的影响力。
携脱贫攻坚之力，建乡村振兴之基。2021年，番禺区坚决落实省、市、区关于乡村振兴工作的部署，发挥自身优势，通过积极搭建桥梁，凝聚慈善力量，引导爱心企业、会员单位，以项目为抓手，开展“巩固脱贫攻坚成果，助力乡村振兴”番禺区2021年广东扶贫济困日、“同一蓝天共同幸福”百名老区孩子看番禺等活动，助力对口帮扶地区脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，彰显了番禺“慈善之区”助力国家战略顺利实施的责任担当。
携手共筑防疫线，力同心善担当。面对新冠病毒感染疫情，番禺区制定了《广州市番禺区慈善会疫情防控方案和应急预案》等系列文件，开展“爱心礼盒”活动、禺山守护行动“五社联动”关爱集中隔离人员行动等活动，高效对接番禺区对口帮扶单位抗击疫情。截至2021年12月31日，共募得善款41万元；累计接收捐赠的物资折合人民币259.08万元，捐赠物资全部用于疫情防控。
守望相助传递爱，驰援河南克难关。在河南省部分地区遭遇特大暴雨和洪涝灾害之时，番禺区快速行动，2021年7月22日向社会各界发起驰援河南洪灾爱心行动公开募捐专项筹款项目募得善款154.19万元，募得物资价值261.78万元，款物合计415.97万元。所募款物全部用于支援河南省抗洪救灾，支援灾区群众生产生活、安置重建等工作。
(一)党建引领：凝聚向心力和增强内驱力
番禺“慈善之区”建设既要有中国特色，也要有番禺特色。要坚持党的领导，紧密结合党的大政方针，推动慈善之区各项任务的高质量创新发展。既要夯实基层慈善党建的基础，也要贯彻顶层慈善党建的要求；既要提升慈善组织党的向心力，也要打造红色慈善的影响力。针对慈善组织党建引领慈善工作内驱力不足的问题，一方面，区党委要持续把准政治方向，凝聚向心力；另一方面，慈善组织党组织亦要积极发挥模范作用，增强慈善组织内部党建引领的内驱力。
(二)慈善基金：拓展慈善资源，提升慈善效能
社区慈善基金应通过协同“五社联动”慈善网络建设，逐步减少对政府的资源依赖，通过慈善资源的多元化输入，逐步优化慈善资源的来源结构。社区基金管委会要明确发展定位，大力推进品牌建设。社会工作者要输入专业化慈善资源，提升社区慈善基金服务的专业水平。社区企业应积极学习慈善投资的理念，增强与“五社联动”中各慈善主体的合作，积极构建慈善资源的高效传输机制，活化慈善网络建设。
(三)慈善创新：持续创新慈善项目，拓展慈善深度和广度
番禺区应积极联动各慈善主体，持续拓展慈善服务的深度和广度。区慈善会、区社联会可积极探索慈善协助平台建设新模式，推动慈善服务的创新发展。各群团组织要立足所长，协同支持慈善服务事业的创新。慈善组织应积极融入“五社联动”治理体系之中，提升组织创新能力。政府相关职能部门需要进一步加大对慈善创新的支持力度。
(四)人才建设：社会多元共建，形成区域慈善人才培育机制
慈善人才建设需要政府、高校、枢纽型组织、企业等社会多元主体的协同参与。政府相关职能部门要增加培育投入，建构专业认证体系；高等教育机构要链接慈善行业，培育应用型人才；区慈善会、区社联会要尝试构建区域性的学习实践模式，建立常态化的联动培育机制；企业要输出人才培育制度和经验优势，多方联动共同投入慈善人才建设当中，形成区域慈善人才培
育机制。
(五)慈善参与：宣传推广慈善文化，扩大慈善参与规模
拓宽慈善宣传渠道，创新慈善参与形式。相关职能部门要积极推动慈善融入人民群众日常生活，拓宽全民慈善参与的渠道；区慈善会、区社联会积极开展慈善理论研究，扩大区域影响力；社区或慈善组织要活化慈善空间，激发居民参与慈善建设的热情，织密慈善神经末梢。创建慈善之区必须扩大既有的慈善参与规模，让更多社会主体参与到慈善之区建设，形成“大慈善”合力，放大慈善影响力。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》突出强调“扎实推动共同富裕”。番禺“慈善之区”的创建，本质上是对“共同富裕”这一社会主义本质规定和奋斗目标的探索与追求。
随着我国慈善事业从“小慈善”到“大慈善”的蜕变，慈善发展的内涵日益丰富、形式日益多元化，慈善事业的嵌入性也日益明显。既有研究表明，我国慈善事业通过“政社嵌入合作”和“社企嵌入合作”的双重嵌入，形成了多维发展趋势。实际上，双重嵌入式发展正是慈善事业实现多样化、规模化的重要机制。番禺“慈善之区”创建工作亦是慈善事业嵌入式发展的实践表现，是“慈善嵌入城市建设”的典型样例。
番禺“慈善之区”建设对助力第三次分配、推动共同富裕具有重要意义。通过“慈善嵌入城市建设”这一立体的慈善嵌入发展模式，以城市整体的区域社会治理脉络和区域社会发展规划的更新优化，激发多元主体的广泛参与，整合各界慈善资源，形成区域慈善发展的合力，以此助力第三次分配。在此过程中，实现区域内城乡之间、阶层之间的社会资源再分配，以及区域整体社会资本的提高。