慈善蓝皮书（2023）：探索慈善信托发展新思路，助推“慈善＋金融”创新改革
发布时间：2024-03-12 15:01:38
日前，《广州公益慈善蓝皮书：广州公益慈善事业发展报告（2023）》（下称《慈善蓝皮书》）正式印刷出版。《慈善蓝皮书》由广州市民政局指导，广州市慈善服务中心和广州市慈善会主编，是社会科学文献出版社出版的第六本广州公益慈善蓝皮书。
《慈善蓝皮书》围绕“慈善之城”建设，以推动广州公益慈善事业高质量发展为主线，系统概括了2022年广州市公益慈善事业发展所取得的主要成绩，全面梳理了当前广州市公益慈善事业发展的主要特点，生动呈现了广州市公益慈善实践中的典型经验，深度剖析了广州市公益慈善事业发展中面临的挑战和存在的难点，有针对性地提出了促进广州市公益慈善事业高质量发展的相关对策建议。
今日，与大家分享蓝皮书中《探索慈善信托发展新思路，助推“慈善＋金融”创新改革——关于推进广州慈善信托发展的调研报告》摘选。
摘要>>
慈善信托作为一种新兴的慈善模式，兼具慈善事务管理和金融服务双重属性，有着其他慈善参与方式无可比拟的优势。为推动广州慈善信托事业的发展，广州市民政局通过强化顶层设计、推动制度创新、提升专业支撑、加强监督管理等方式，使广州慈善信托获得了快速的发展。但与深圳、杭州等城市相比，广州市慈善信托的发展仍存在慈善信托数量较少、制度机制不健全等问题。为此，本文提出进一步推动广州慈善信托事业发展的工作思路：打造慈善信托协同发展机制；探索出台慈善信托促进政策；加大慈善信托宣传推广培训力度；拓宽慈善信托覆盖领域；推动搭建公益金融发展平台。
关键词：慈善信托 慈善+金融 协同发展
2023年4月以来，广州市民政局慈善社工处牵头围绕“如何推动发展广州慈善信托”的调研课题深入开展调查研究，派出考察团到杭州、宁波等先进城市学习考察，组织人员到区金融局、信托公司、慈善组织、家族办公室等单位开展实地调研，以调研座谈会、专题会以及个别访谈等多种形式，广泛征求意见建议，全面系统深入了解广州慈善信托发展的基本情况，摸清存在的突出矛盾和问题，深入研究对策措施，坚持边调研边整改，努力探索慈善信托发展的新思路，助力广州“慈善＋金融”创新改革，充分发挥慈善事业第三次分配的积极作用，助力共同富裕。
慈善信托是我国公益慈善事业的重要组成部分，在推进共同富裕的道路上，可以发挥自身特有的功能优势，通过凝聚社会各界力量，充分调动社会资源，重点关注地区差距、城乡差距、收入差距等共同富裕的薄弱环节，因地制宜创新慈善帮扶模式，必将在促进共同富裕上发挥重要作用。
公益慈善力量可以参与的具体领域，慈善信托在全面推进乡村振兴、支持教育发展、建设科技强国、弘扬优秀文化、增进民生福祉、推动绿色发展、提升安全治理等领域大有可为。在乡村振兴方面，慈善信托有助于巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力；在教育方面，慈善信托可以助力建设高质量教育体系，完善全学段学生资助体系；在科技创新方面，慈善信托可以为强化国家战略科技力量，优化配置创新资源贡献力量；在文化建设方面，慈善信托可以为传承中华优秀传统文化，满足人民日益增长的精神文化需求提供支持；在增进民生福祉方面，慈善信托是分层分类的社会救助体系的重要组成部分，可在医疗卫生、健康养老、特定人群关爱和保护中发挥积极作用；在绿色发展方面，慈善信托可以大力支持发展方式绿色转型，推进环境污染防治，开展生态保护活动；在安全治理方面，慈善信托可以为防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置提供支持保障。
慈善信托作为一种新兴的慈善模式，兼具慈善事务管理和金融服务的双重属性，有着其他慈善参与方式无可比拟的优势，正在逐步成为更多中国超高净值人群的重要选择。捐赠人可以根据自己的意愿、特定公益需求来设立慈善信托，使慈善意愿得以完整保留；在隔离财富风险、实现慈善目的、管理财产保值增值的同时，又能传承家族慈善文化、以更专业的路径开展慈善事业。2022年11月21日，时任中国人民银行党委书记、中国银行保险监督管理委员会主席郭树清在2022年金融街论坛上发表主题演讲时指出，应当积极发展公益信托，这是信托业的本源业务，在促进慈善事业规范发展方面发挥了独特的作用，并号召金融系统要在公益慈善事业中努力作出新的更大贡献。2023年6月1日，《关于规范信托公司信托业务分类的通知》正式实施，该文件将信托业务划分为三大类，公益慈善信托是其中的一大类。随着信托业务分类改革正式启动，信托行业将真正回归本源。公益慈善信托作为信托业务中单独列出的第三大类信托业务，在建设中国式现代化、实现共同富裕的新征程中，将与资产服务信托业务、资产管理信托业务充分协同，发挥优势。慈善信托将在政策下迎来更快发展，备案数量及规模有望得到突破。慈善信托，或将迎来新的发展转机。
慈善信托自2016年在我国诞生以来，一直被视为公益慈善事业发展中的后起之秀，被寄予厚望。慈善信托以“慈善＋金融”的形式，不断增强慈善的自我“造血”功能，让慈善精神的传承和发扬有了金融手段，可以有效提高慈善资源的使用效率。作为一种新型的公益慈善载体，慈善信托为我国慈善事业发展注入新生力量，成为实现共同富裕、促进第三次分配的重要制度之一。广州市民政局作为慈善信托的主要业务管理部门，高度重视慈善信托在促进广州公益慈善事业中的作用，在大力推动全市慈善信托事业发展过程中采取了以下几项举措。
（一）强化顶层设计——制定政策，大力支持慈善信托健康发展
2016年《中华人民共和国慈善法》实施后，广州第一时间出台《广州市人民政府关于促进慈善事业健康发展的实施意见》，专门提出大力发展慈善信托，推动慈善信托成为广州慈善事业的新动力，鼓励和吸引越来越多的民间力量参与慈善。市民政局联合市文明办印发《广州市创建“慈善之城”提升工作方案（2017-2020年）》《广州市创建“慈善之城”提升工作方案2020-2022年》，提出大力发展慈善信托，丰富慈善信托类型，鼓励社会各界运用慈善信托方式参与慈善活动。2020年，广州市人民政府印发《广州市推动慈善事业高质量发展行动方案》，进一步提出发展慈善信托。2021年9月1日正式实施的《广州市慈善促进条例》，以立法的形式进一步促进慈善信托的发展，规范慈善信托的命名。广州市民政局创新运用“互联网＋”“社区＋”方式对《广州市慈善促进条例》及慈善领域法律法规进行普法宣传，普及慈善信托这一新兴慈善活动的参与方式。
（二）推动制度创新——立足实际，率先制定慈善信托评估指引
为规范慈善信托评估工作，提升慈善信托效益，促进慈善目的实现，促进慈善信托事业健康有序发展。广州市民政局立足发展实际，坚持制度创新，率先启动广州市慈善信托评估指引及指标体系的制定工作，于2020年底印发实施《广州市慈善信托评估指引（试行）》。该评估指引及指标体系历经深入调研、反复征求意见、及时开展试评估论证等环节，填补了此项制度的国内空白。该评估指引明确了评估原则、对象和内容、组织和职责、评估程序、其他事项等。
评估采取实地评估和书面审查相结合的方式进行。慈善信托评估内容包括慈善信托的规范管理（包含内部管理和合规性两个方面，共32分）、慈善目的的实现（包含慈善信托执行、慈善效果和运作模式三个方面，共24分）、慈善信托的运用效益（包含资产运用、资产投资和风险管理三个方面，共24分）和综合评价（包含内部评价和外部评价两个方面，共20分），四个指标共100分。在四个一级指标下设计了二、三、四级评估指标，共设计六十八项具体的评估指标，并明确每项具体指标的评分标准、证明资料及其分值有利于让慈善信托评估的结果更加客观合理，具有更强的针对性、操作性和规范性。
（三）提升专业支撑——联动交流，汇聚多方力量探索协同发展
自《广州市慈善信托评估指引（试行）》印发实施以来，广州市民政局积极推动开展慈善信托评估工作，委托广州市慈善组织社会监督委员会作为第三方专业评估机构负责全市慈善信托的评估工作，目前已完成对“粤财·德睿慈善信托计划”等12个慈善信托的初评，并形成初评报告。广州市慈善信托发展呈现涉及范围广泛、受托资产跨度大、信托期限灵活、委托对象多样、执行进度良好等特点。为公正客观评价慈善信托的绩效，广州市民政局筹备组建慈善信托评估委员会，经多方推荐和研究，最终确定来自慈善、金融、法律、税务等领域的11位专家学者、行业实践者成为慈善信托评估委员会的首届委员，成立慈善信托评估委员会。广州市民政局制定《慈善信托管理工作实施细则》，两次召开评估会议，开展慈善信托复评工作，探讨慈善信托发展的新路径，以此推动慈善信托事业的协同发展。
（四）加强监督管理——依法治善，促进慈善信托健康持续发展
广州市民政局及时印发《广州市慈善信托备案管理指引》，细化备案流程，强化规范指引，有序指导开展慈善信托业务；连续多年印发广州市“慈善之城·尽善净行”行动工作要点，持续开展“清风促善行”活动，建立健全慈善信托日常监督检查制度，通过实地检查方式，每年按照不低于10%的比例抽查慈善信托，对受托人处理慈善信托事务的情况进行监督检查。按规定在“慈善中国”信息平台向社会公开慈善信托备案及终止有关事项，在“粤执法”平台、“双随机、一公开”综合监管平台及时公示慈善信托行政检查结果等信息。向各慈善信托受托人印发《广州市民政局办公室关于做好慈善信托有关工作的提醒函》，进一步加强广州市慈善信托管理工作，规范慈善信托财产的管理和处分。
六年多来，广州慈善信托事业的发展取得了明显的成绩，无论是数量、规模还是影响力，广州市慈善信托事业的成绩都极为显著。截至2022年12月底，广州已累计备案慈善信托22单，受托财产总规模5400.01万元。出现了在全国范围内都寥寥无几的由慈善组织作为单一受托人的慈善信托。广州市慈善信托主要呈现五个特点：一是涉及范围广泛。涉及扶贫、济困、救孤、助残、优抚、教育、科学、文化、卫生、体育、环保、救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等领域。二是受托资产跨度大。规模最小的财产金额为1万元，其他信托财产金额从5万元到1000万元不等。三是信托期限灵活。备案期限短期的有3年。中期的有10年，还有无固定期限。四是委托对象多样。目前，在已备案的慈善信托项目中，委托人既有个人又有公司，还有慈善组织。五是执行进度良好。每单慈善信托均能按信托文件约定时间及时支出善款，并按《中华人民共和国慈善法》规定公布年报。
（一）国内其他城市的先进经验及做法
1.深圳
深圳市积极探索“慈善＋金融”，运用金融手段吸纳、运作慈善资产，大力发展慈善信托、共同基金等，盘活和扩大慈善资源，落地全国首单慈善信托。2016年9月1日，在《中华人民共和国慈善法》施行当天，深圳市民政局指导平安信托推出国内首单永续型集合慈善信托“中国平安教育发展慈善信托计划”财产规模为2030.45万元。截至2022年12月31日，全市共备案慈善信托29单，信托财产规模达2.05亿元。2022年新增备案7单，财产规模达1143万元。2020年，发行全国首个以投资科技企业债券为策略的集合资金信托“深圳慈善共同基金”，截至2022年12月31日共发行7期产品，总发行规模达9.783亿元，目前年化收益率约6%，为解决慈善资金保值增值难题作出了有益探索。深圳市还全力推动“慈善＋生态”，通过设立深圳经济特区生态环境公益基金、大鹏半岛生态文明建设慈善信托等方式，联动慈善资源投入生态环保领域，进一步释放慈善在生态文明建设、环境保护等方面的价值。2022年，深圳成立了全国首支以志愿者为受益人、助力志愿服务事业发展的慈善信托，首期信托财产规模500万元。2022年，深圳还设立全国第一单原创艺术品慈善信托，打造“艺术＋金融＋慈善”的服务模式，采取双受托人方式，建信信托有限责任公司和深圳市慈善会作为共同受托人。
2.杭州
杭州市2021年启动慈善信托改革试点，建立市委市政府领导挂帅的专班化推进机制，制定《杭州市高质量发展慈善信托专项改革试点方案》；出台地方性慈善信托税收优惠政策，落地慈善信托“穿透开票”，按照委托人、受托人、受益人和备案在杭州市的货币性资产慈善信托“四个本地”要求，向委托人开具有地方政策支持的公益性事业捐赠票据；成立全国首个慈善信托研究基地，开展了中国慈善信托发展、中国股权慈善、慈善信托税收政策研究等课题的专项研究，促进慈善信托研讨交流和实践探索；依托万向信托挂牌慈善信托实践基地，聚焦资产管理、私募投行和财富管理三大业务板块，设立股权、艺术品、环境保护、双信托模式等多个“全国首单”慈善信托；建立慈善信托法律顾问制度。截至2023年4月，杭州市共备案慈善信托239单，信托财产总规模约12.8亿元。
3.宁波
宁波市制订《宁波慈善信托专项改革工作方案》，推进慈善信托共富专项改革；联合银保监、财政、税务部门出台《关于进一步鼓励扶持慈善信托发展的通知（试行）》，率先在浙江省实现慈善信托“穿透开票”。协调宁波市注册会计师协会发布《关于慈善信托审计业务的提醒》，解决慈善信托审计业务操作困境。通过宣介提升社会各界对慈善信托的认知度，2022年慈善信托新增规模8630.01万元，累计备案慈善信托38单，金额超1.3亿元，创新出“山海协作”“东西部帮扶”等主题慈善信托和无形资产影视作品播放权慈善捐赠。推动价值11.38亿元的大额股权捐赠首次落地，实现首笔价值127.8万元的无形资产影视作品播放权慈善捐赠，分别用于宁波东方理工大学（暂名)建设和东西部协作。
（二）推动广州慈善信托发展的新思路
“慈善＋金融”作为公益慈善与金融创新融合发展的重要形式，日益受到党和国家的高度重视及社会各界的广泛关注。广东省地方金融监管局富有战略眼光和前瞻性的谋划部署，于2019年6月批复同意在广州民间金融街试点建设公益金融试验区（粤金监函〔2019〕770号），进一步推动广东公益金融创新发展。慈善信托作为“慈善＋金融”创新改革的主要抓手，应当进一步挖掘慈善信托发展新思路，归纳起来主要有以下几点。
1.打造慈善信托协同发展机制
慈善信托制度对多样化财产的接纳和开放，使其发展必然需要民政、财政、税务、金融监管等多部门参与，以协调不同政策的适用和调整。随着捐赠财产类型的多样化，不动产、知识产权、艺术品、数字货币等均可能成为慈善信托财产，涉及的行政部门将会更多。广州市民政局应依托广州市慈善工作联席会议制度，进一步建立健全慈善信托发展常态化的跨部门工作机制，联动相关部门，进一步发挥业务主管单位作用，引导和鼓励更多的自然人、企业、社会组织等参与慈善信托，助力广州慈善事业发展；定期通报慈善信托发展情况，打通部门间管理信息的壁垒，推进慈善信托协同发展。
2.探索出台慈善信托促进政策
广州市民政局等七部门印发《广州市促进慈善信托发展的实施意见》，在银行为慈善组织开设慈善信托专户、慈善组织作为受托人为委托人开具捐赠票据等方面作出实操性的指引，引银行、信托公司等金融机构更加重视社会效益与经济效益的同向而行，加强“慈善＋金融”品牌建设，深化慈善组织、信托公司合作，将慈善信托作为金融机构开展公益慈善活动的重要途径和丰富客户综合金融服务的重要内容。引导以律师事务所、家族办公室为代表的专业中介机构作为慈善信托的主要监察人，为慈善信托目的实现和规范发展保驾护航，并积极引导自身客户参与慈善信托。在法律法规的框架下解决慈善信托发展的难点、堵点，联动相关部门针对拟设立备案的非货币类慈善信托，推动解决非货币类财产设立信托产生的额外税负问题。引导万象信托、中信信托、中诚信托等行业翘楚在穗备案慈善信托。结合广州慈善榜评选活动，对较好的慈善信托项目、服务质量高的受托人、监察人以及优秀的委托人进行表彰鼓励。
3.加大慈善信托宣传推广培训力度
进一步发挥慈善信托在全市公益慈善事业发展中的功能优势，应当努力提升慈善信托的社会影响力，让更多的社会公众了解慈善信托，运用慈善信托开展慈善活动。大力普及宣传《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国慈善法》《慈善信托管理办法》《关于规范信托公司信托业务分类的通知》等相关法律法规、规范性文件，宣传慈善信托文化和优秀的慈善信托案例。
开设“慈善＋金融”系列课程培训专场，广泛联动银保监局、金融局、国资委、工商联等组织开展培训，通过专家授课、政策解读、交流研讨等方式，针对不同对象需求，开展民政及慈善会系统专场、银行与金融机构专场、高净值人群专场、慈善组织专场培训；邀请授课讲师拍摄慈善信托普及小视频进行多渠道传播；制作慈善信托知识手册，促进慈善信托知识在捐赠人圈层的普及，培育慈善信托市场力量。
4.拓宽慈善信托覆盖领域
慈善信托更好地满足了不同性质、不同资金规模的委托人开展慈善活动的个性化需求。目前，广州的慈善信托领域局限于传统的扶贫、济困、养老、助残等方面，应当更全面地涵盖慈善事业各个领域，广州市民政局将持续引导信托公司、慈善组织持续开展慈善信托创新，关注到乡村振兴、科技创新、绿色环保、区域协调等更为广泛的领域。继续鼓励慈善信托向基层发展，让更多基层慈善组织、基层民政部门备案慈善信托，扩大慈善信托受益人群体，提升群众从慈善信托中的获得感，发挥慈善信托在助力社区慈善事业、完善基层社会治理中的积极作用。
5.推动搭建公益金融发展平台
金融是现代经济的核心，在促进共同富裕的道路上扮演着重要的角色。新时代金融与慈善有着高度的价值共鸣，慈善赋予金融向善向上的价值内涵，金融助力慈善实现共建共享的价值追求。建议推动设立广州市公益金融研究院，依托公益金融研究院，充分整合金融机构、慈善组织、高校专家学者等资源，聚焦解决慈善信托实务问题，开展前沿研究，为政策落地提供智库支持，并进一步促进跨行业跨部门专业交流，及时总结研究成果和实践经验，适时发布系列公益金融研究成果。打造慈善组织作为慈善信托单一受托人样本，形成慈善信托发展的广州模式，为政策出台和实务操作提供研究和试点平台，发挥好“公益＋金融”的效用。